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【上财MBA】张牧扬:市场vs.政府——公共基础设施应该由谁付费?

上海财经大学商学院

2021-11-16 16:38:03

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上海财经大学公共经济与管理学院副教授张牧扬,做客本期“师想汇”,谈一谈大家关心的公共基础设施由谁来付费的问题!

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刘鹤副总理2021年9月6日在中国国际数字经济博览会致辞中提出,要“适度超前进行基础设施建设”。上世纪90年代以来,中国的基础设施建设取得了重大的成就,但对于中国基础设施是否过度超前也存在疑问。过度超前的建设,可能会引发政府债务危机,这也是近几年来市场一直担心的问题。上海财经大学公共经济与管理学院副教授张牧扬,做客本期“师想汇”,谈一谈大家关心的公共基础设施由谁来付费的问题!

公共基础设施的回报机制

1. 纯粹的使用者付费

2. 使用者付费与政府补贴相结合(可行性缺口补助)

3. 纯粹的政府付费

不论是哪一种回报机制,成本总是存在的,区别只是由谁来支付。

1. 纯粹的使用者付费:谁使用、谁受益、谁付费

2. 使用者付费与政府补贴相结合(可行性缺口补助):使用者支付一定比例,使用者受益,成本由使用者和政府(即全社会)共同承担。这种情况多见于具有一定外部收益(即除使用者之外的他人也受益)的情况。

3. 纯粹的政府付费:使用者不进行现金支付,全部成本由政府(即全社会)共同承担。这种情况多见于外部收益较大,或者对使用者收费的交易成本过高的情况。

举例:

1. 公共厕所,目前在上海是对用户免费的,但公共厕所的建设和运营需要成本,成本就由政府(即全社会)共同承担。但是20年前,上海很多公共厕所是向用户收费的。现在在许多欧洲国家,公共厕所仍然向用户收费。

2. 高速公路,既有免费的,也有收费的。中国的高速公路大多数是收费的,经常被人诟病收费过高,导致国内物流成本高于国际物流成本。收费是否存在不合理地高,需要进行审计,但并不是说不收取车辆通行费,高速公路的物流成本就不存在了。

3. 公园,也是既有免费的,也有收费的。例如共青森林公园,过去收15元门票,最近取消门票了。上海植物园仍然是收门票的。

4. 养老院:大多是由使用者付费,少数有一些政府补贴。

如何决定回报机制

1. 项目受益人是否明确?(越明确,越倾向于使用者付费)

2. 项目的资产专用性水平(越高,越倾向于使用者付费)

3. 项目产出是否容易计量?(越困难,越倾向于使用者付费)

4. 使用者承受能力(越高,越倾向于使用者付费)

5. 政府财政承受能力(越低,越倾向于使用者付费)

为什么要强调 “适度超前进行基础设施建设”

一些地方政府为了拉动短期经济增长,没有遵循经济规律,建设了过多、过于超前的基础设施。其后果是:市场需求不足,使用者付费难以覆盖成本,政府只能采用政府付费或者较高比例的缺口补助机制来实施项目,从而导致财政支出超过了其财政承受能力。其结果必然是债务率上升,甚至引发债务危机。近年来,中央对这类问题进行了规制。

案 / 例

1. 2018年《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号):申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展,申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上,地区生产总值在1500亿元以上,市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次,远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

文件发布后,包头地铁被叫停(GDP、财政收入、人口数均不达标)。

2. 2021年3月29日,国办转发了由发改委等四部门制定的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》:要严格控制建设既有高铁的平行线路,既有高铁能力利用率不足80%的,原则上不得新建平行线路。

文件发布后,杭临绩铁路因与杭黄高铁平行被叫停。杭黄高速铁路规划设计日通行列车最大限值140对,但目前仅开行38对,利用率低于30%,动力富余,远未达可修建平行线80%的标准。

专家 / 介绍

张牧扬

研究领域:

地方政府与官员治理、地方财政收支与债务、土地与房地产市场

张牧扬,上海财经大学公共经济与管理学院副教授。担任Journal of Economic Growth、Comparative Political Studies, China Economic Review、Journal of Transitional Economics、 International Taxation and Public Finance、Publius、Journal of Regional Science、《经济研究》、《世界经济》、《经济学》(季刊)、《世界经济文汇》、《华东师范大学学报》等学术期刊匿名审稿人。担任上海市教委硕士学位论文抽检通讯评议专家。

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